校園“毒跑道”、鄉村“奪命校車”背后的標準與上海這部法有關

世事滄桑,慘痛教訓孕育著規則契機

數年前,多地發生的校園“毒跑道”事件,仍然令人心有余悸:學生從操場運動回來后,胸悶、虛脫、打噴嚏,甚至出現氣管炎、肺氣腫、哮喘等嚴重病癥……

查究下來,原來是施工方不但使用了廢棄電纜的劣質黑皮,而且在攪拌原料時,加入了一種叫增塑劑(即塑化劑)的物質,以更方便鋪設,味道刺鼻并且有一定的毒性,其中一些成分屬于公安部門管制使用的……

施工方被揪出問責,他們還相當委屈:沒有人告訴我們,鋪設塑膠跑道該用什么材料,可不可以用增塑劑啊?

同樣令人揪心的是鄉村的“奪命校車”。鄉土人家,枕水而居,坎煙裊裊。兒童在,教育在,未來的希望就在。

然而,劣質校車卻戕害了鄉村的夢想。農村往往把報廢車、拼裝車、微型面包車、兩輪摩托車、三輪農用車、拖拉機等作為校車,甚至是核載9人的車輛,塞進了30多人……各地校車事故,花朵調零的事件,不時見諸報端……

為什么不立法,強制規定校園跑道、校車安全的標準?

稍微上些年紀的,都不會忘記,那個年代的雨傘都是帶著金屬尖頭的,商場、劇院等人多擁擠之處,不時發生傷人事件,甚至還會發生雷擊事故,因為雷電最喜歡找最高點,當行人撐著尖頭雨傘走在沒有遮擋物的地方時,雨傘的尖頭就是最高點……

為什么不制定法律,禁止生產帶金屬尖頭的雨傘?

另外,地鐵族都有感受:上下班高峰時,背包乘客所占的空間特別大,騰挪轉動之時,自己既不方便,其他乘客也很受影響。如果他們能夠把包卸下來,拎著放在自己的腳邊,既予人空間,又方便了自己,同時財物也更為安全,豈不更好?

同樣地,為什么不制定法律,要求乘客在地鐵高峰時段,將背包卸下置于腳邊?

凡此種種,直指一個根本命題:世事滄桑,教訓慘痛,如何通過規則之治,撫平傷痛,讓社會更加美好?

有人會說,遇事找法,我們要制定法律來解決這些問題。此話當然不錯,但只對了一半,其原因在于:

其一,法律的制定,程序繁冗,耗費時日,往往無法回應當下急需。例如,校園毒跑道事件曝光、奪命校車輿情產生之后,急需對民眾做出回應。

其二,法律往往針對的是系統性、全局性較強的社會經濟事項,立法資源寶貴,舉凡塑膠跑道、校車規格、雨傘尖頭、地鐵背包等等,過于細碎,無法專門為其制定單行法。

其三,法律具有強制拘束力,必須一體執行,而一些社會治理事項,例如,地鐵乘客背包如何處理等,卻只能是倡導性規范,不宜設定為強制性要求。

標準,有效地填補了立法的空白。標準制定程序簡便,出臺迅速,形式靈活,既可強制,又能倡導……

例如,針對“奪命校車”,國家迅速出臺《專用小學生校車安全技術條件》,成為我國首部強制性國家標準,已于2010年7月1日正式實施。

再如,針對“校園毒跑道”,上海于2016年6月由行業協會牽頭發布了校園塑膠跑道團體標準,并為市場廣泛采用。這樣,小作坊用廢舊電纜外皮加工制作黑顆粒、有著刺鼻氣味的塑膠跑道,無法獲得驗收通過了……


上海的地方立法,既是對國家大法的細化落實,又是適應本地需求的個性創制

《中華人民共和國標準化法》經大幅修葺,已于2018年1月1日起實施,將標準體系精簡為國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準等五大類,建立了政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的新型標準體系,具體可參見以下圖譜:

上位法改了,2001年制定的《上海市標準化條例》當然也必須相應修訂,以細化落實國家大法的要求。而且,更為重要的是,一方水土養一方人,上海是超大型城市,人口高度集聚,經濟社會發展與城市安全能極的要求極高。

舉一個通俗的例子,同樣是臺風天氣,戶外廣告牌倒下砸死砸傷行人的概率,上海遠比西部邊陲城市高。故而,上海習近平總書記明確要求“上海這種超大城市,管理應該像繡花一樣精細。”

上海市委、市政府《關于加強本市城市管理精細化工作實施意見》也要求,加快建立健全城市管理標準體系,用精細標準推動精細管理。據統計,上海市地方標準總數近1000項,每年制修訂約100項,多項地方標準上升為國家標準,在全國范圍內復制推廣。

然而,法治落后于改革,已成常態。我們看到,老《條例》所確立的標準體系、管理體制和運行機制已相當滯后,比如標準范圍過窄,主要集中在工業產品、工程建設等領域,難以覆蓋現代服務業,社會管理和公共服務等領域。

標準的市場供給不足,缺少團體標準的有關規定,尤其是在節能降耗、信息化與工業化融合、電子商務等領域,標準供給仍有較大缺口,制度短板相當明顯。

另外,上海作為創新發展的先行者,在標準化試點示范、區域合作等方面積累了諸多有益經驗。例如,為推動長三角地區高質量一體化發展,建立了蘇浙皖滬長三角標準化合作機制,發布實施《會議經營與服務規范》《采摘體驗基地旅游服務規范》等多項區域標準,凡此種種,也應當通過地方立法來固化改革成果。

《上海市標準化條例》已于2019年7月25日修訂通過,自2019年10月1日起施行。

因地制宜,創設了“機構標準”和“小標準”

根據我國《標準化法》,政府主導制定的標準,分為國家標準、行業標準和地方標準。所謂地方標準,是指由省級地方政府制定的,屬于推薦性標準。在上海,就是由上海市政府制定的標準。

問題在于,上海有十六個區,經濟社會發展存在諸多差異,是否允許各區自行制定地方標準?或者不叫“標準”,叫“技術文件”,是否可行?

例如,浦東新區(自貿試驗區)等部分區開展了地方標準化指導性技術文件試點工作,近30項標準化指導性技術文件在公共管理、公共安全和公共服務等領域發揮著重要作用。

各區制定標準化指導性技術文件,確有現實需求。

舉例來說,2016年11月,李克強總理在上海自貿試驗區實地考察期間,對創新政府監管機制、提升事中事后監管效能作出重要指示,要求政府監管在創新方式、科學有效上下功夫。

2017年初,浦東新區進一步探索形成了以“六個雙”為核心的政府綜合監管機制,即雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示,并于2018年6月發布了《浦東新區“六個雙”政府綜合監管實施辦法(暫行)》,如果浦東以此為基礎,形成了一套政府監管標準,是否可行?

再比如說,黃浦、徐匯等中心城區,地鐵縱橫,人流如織。如果這兩個區率先出臺《地鐵文明乘坐規范》,倡導乘客在地鐵高峰時段,將背包卸下置于腳邊,是否可以?

無論是浦東還是黃浦、徐匯,它們都不屬于省級政府,它們制定的標準,是否可以入法,如果可以,如何入法?

對此,《上海市標準化條例》做出的制度安排,既靈活務實,又閃現著智慧的光芒。

該條例第十二條規定:對暫不具備制定地方標準條件,又需要統一技術要求的,市有關行政管理部門、區人民政府根據經濟社會發展的需要,可以參照地方標準制定程序,制定地方標準化指導性技術文件。地方標準化指導性技術文件應當報市標準化行政主管部門備案。

地方標準化指導性技術文件的內容不得涉及公民、法人或者其他組織的權利義務。

地方標準化指導性技術文件的有效期最長不超過三年。對具備制定地方標準條件的,應當及時制定地方標準。

概括起來就三點:一是可以做,二是要備案,三是存活三年,四是可以及時轉化為地方標準,甚至日后可能被國家標準所采納。正因為如此,這些地方標準化指導性技術文件,又俗稱“小標準”。從“小標準”到地方標準,再到國家標準,這是一個成長的過程。

同樣的故事,發生在機構標準方面。根據我國《標準化法》,市場自主制定的標準,分為團體標準與企業標準,都是推薦性標準。前者是指由學會、協會等社會團體制定的標準,后者則指由企業或者企業聯合制定的標準。

這里的問題在于,如果上海的醫院想制定醫療流程標準,或者上海的高校想制定教學科研的程序標準,供相關主體選擇遵循,算不算標準?

舉一個例子:上海某醫院曾經發生醫鬧事件,引發了舉國關注。該醫院吸取教訓,根據多年累積的大數據分析,做出一套應對醫鬧的流程,包括如何區分醫鬧與患者的正常躁動行為、醫鬧發生之后如何尋求醫院內部救濟、醫院內部救濟不力后如何尋求公安協助、事件處理完畢后如何將醫鬧者列入失信名單聯動懲戒……

這套流程規范,是否能夠被認為是一種“標準”?能否經衛生健康部門報標準化管理部門備案?顯然,醫療機構與學校都屬于事業單位,這些規范并不屬于“企業標準”,但如果認為這不是標準,無疑并不妥當。

在上海,眾多的學校、醫院等事業單位,通過服務標準化、技術規范標準化等方式,大量地參與到標準化工作之中。這些創新實踐,當然應當在“標準”范疇里擁有一席之地。

正因為如此,《上海市標準化條例》規定,企業、社會團體之外的教育、科研機構等單位制定本單位產品、服務、管理標準的,可以參照企業標準的有關規定執行。也就是說,上海在“企業標準”之外,創設了“機構標準”,這里的機構,包含了醫院、高校、科研院所等事業單位。

于是,在上海,標準的譜系如下(特別應關注的是,地方標準派生出了小標準,企業標準派生出了機構標準)。

上海標準,標準中的王牌,手機中的戰斗機

此次立法的一個重大突破,是創設了“上海標準”標識制度。或許有人不解,從屬地角度而言,凡是在上海制定的地方標準、團體標準、企業標準,都應當是“上海的標準”,為什么還要單獨創設“上海標準”?

作為對這一問題的回應,打一個比方,“上海的標準”與“上海標準”的關系,相當于“上海的青年”與“上海杰出青年(簡稱上海青年)”的關系!上海標準,標準中的王牌,手機中的戰斗機!

法律要面對的是,由誰來評定“上海標準”,政府還是市場?為了避免政府信用背書,強化市場的資源配置與信號傳遞功能,作為立法者,我們選擇將權力交給市場,引入了自愿申請與第三方評價的制度。

《上海市標準化條例》第二十五條規定,本市推行“上海標準”標識制度。本市制定的地方標準、團體標準、企業標準,經自愿申請和第三方機構評價,符合國內領先、國際先進要求的,可以在標準文本上使用“上海標準”標識。“上海標準”評價的技術規范,由市標準化行政主管部門指導第三方機構制定。

假以時日,“上海標準”將成為重要的“上海品牌”,為上海的高質量發展助力!

為推動標準實施,保證制度落實落地,《標準化條例》還規定了以下制度:

一是推行自我聲明公開制度。社會團體、企業應當向社會承諾其公開的標準符合法律、法規、規章和強制性標準的要求,符合國家和本市有關產業政策規定,并對公開信息的合法性、真實性負責。以承諾的方式創造了約定義務,還可發揮社會監督的作用。

二是促進地方標準落地。地方標準代表著政府提升特定領域產品或服務質量的導向,組織起草地方標準的部門,應當采取配套措施推進地方標準的實施落地。

三是建立標準動態更新機制。對標準實行動態跟蹤管理,開展定期評估審查、更新發布,明確地方標準的復審周期一般不超過三年,團體標準、企業標準的復審周期一般不超過五年。

四是加強對團體標準和企業標準的監管。明確由市、區標準化管理部門開展事中事后監管,并可以通過發送警示函、約談等方式督促整改。

五是優化標準服務。市標準化管理部門每年以白皮書的形式發布本市標準化工作有關情況。運用互聯網、人工智能等信息化手段,持續優化標準化政務服務辦事流程,提供便利的標準文獻信息查詢等公共服務。

法網細密,初心不易:更好的標準,更好的生活!

作者羅培新,上海市司法局副局長,法學教授

 

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